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地方金融监管存“四大短板” 强化与重构需四方面考量
索引号: 09-26-2017-000141 公开目录: 金融保险 发布日期: 2017-09-26
主题词: 发布机构: 县金融办 文    号:
 

近期召开的全国金融工作会议提出压实地方金融监管责任,加强监管问责,要求地方政府在坚持金融管理主要是中央事权的前提下,按照中央统一规则,强化属地风险处置责任,并决定设立国务院金融稳定发展委员会(以下简称“金融委”),以加强金融监管协调、补齐监管短板。这为强化地方金融监管,完善监管体制指明了方向。

在此背景下,如何有效统筹和调动中央和地方两个积极性,构建符合区域性风险防范、金融消费者保护以及实体经济发展需要的地方金融监管模式,是当前迫切需要解决的现实问题。

地方金融监管体系概况

金融是现代经济的核心,良好的金融监管是保证金融与经济稳定运行的关键因素。20世纪90年代以来,随着金融市场的深化发展及金融机构的迅猛扩张,我国在金融管理上经历了由人民银行大一统监管模式到现行分业监管模式的转变,并且逐渐呈现出由中央单一监管模式向中央主导、地方辅助的双层监管模式转变的趋势。

1992年,中国证券监督管理委员会(简称证监会)成立,依法对证券市场进行监管,标志着我国开始向金融分业监管体制转向。1998年,中国保险监督管理委员会(简称保监会)成立,对保险业进行监督管理,金融分业监管体制进一步得到确立。2003年,中国银行业监督管理委员会(简称银监会)正式成立,标志着我国正式形成了以“一行三会”为监管主体的中央垂直金融监管体制,其中人民银行负责货币政策制定等宏观调控工作并对部分金融市场进行管理,银监会、证监会和保监会则负责对银行、证券及保险实施分业监管。在此单一监管模式下,并未对地方金融监管做出专门安排,金融监管属于中央事权范畴。

随着近年来我国在经济金融领域的改革不断深化,大量地方性金融机构如雨后春笋般涌现,各地的民间金融活动也日益活跃,在满足地方经济主体的投融资需求、促进基础设施建设以及推动地方经济增长方面发挥着越来越重要的作用,但同时其潜在金融风险也有所抬头。由于中央垂直监管难以对游离于银证保体系之外的地方金融(指小额贷款公司、融资担保公司、地方资产管理公司、融资租赁企业等地方性金融机构及非持牌的地方金融活动,等)进行直接管理,出于有效应对地方金融快速扩张及金融风险渐进暴露局面的考虑,中央逐渐将地方金融监管职能及风险处置责任交由地方政府承担。各级地方政府顺势而为,纷纷主动设立金融办(或金融局)对地方金融进行监督管理,并逐渐赋予其更大的职权。自上海市于2002年9月在全国率先设立金融办以来,目前全国已有31个省及直辖市政府成立了这一机构,并且其组织架构逐渐下沉到县市级政府,金融办的功能也由最初单一的议事协调慢慢扩展到兼具监管协调、风险处置、规划制定等多项职责。这些均标志着我国地方金融管理模式的初具雏形,以及单一监管模式向双层监管模式的渐进转变。

地方金融监管存在的问题

近年来,部分区域地方金融发展混乱,政府干预金融、非法集资、债务链条断裂等金融乱象及风险事件时有发生,区域性风险隐患突出,反映出现行地方金融监管体制仍存在严重短板。

第一,监管界限模糊,存在严重监管分割。我国金融管理体制虽然在从中央单一监管模式逐渐向双层监管模式过渡,但是该种转变乃是基于实践的发展需要而形成,并不存在相应法律法规或中央指导意见对此作出统一规划,进而对中央与地方间的金融监管界限做出明确划分。金融监管界限的模糊造成了理论及现实中对地方金融管理边界的争议,导致监管重叠和监管真空并存。例如,按照国务院关于农村信用社的改革方案,农村信用社的管理交由地方政府负责,但由于农村信用社为存款类金融机构,其同时接受中国银监会实施的金融监管,双方职责的划分不清易造成重复管理。

同时,我国目前并未建立纵向的金融监管协调机制,受中央与地方各自的监管半径所限,实质上已经形成了两个割裂的监管空间,中央对地方难以进行有效的监管指导并及时获取有效的地方金融信息,这使得双方间难以进行有效的分工协作,并可能导致监管政策的制定难以做到最优化。

第二,职能定位不清,重发展轻监管。由于目前国家层面对于地方金融监管尚无明确的法律规定或统一要求,各地方政府开展金融监管工作往往从自身实际考虑出发,导致各地的金融办具有不同的职责定位,并且绝大多数金融办都同时拥有促进金融发展及进行监督管理这两项具有明显利益冲突的职能。地方金融办作为地方政府的组成部分,在地方政府“以GDP为纲”政绩观的驱动下,往往将扶持金融机构发展、吸引资本流入、提高融资规模等能够带来短期经济利益的事项作为优先任务,甚至为达目标干预金融机构的正常经营,而防范金融风险、维护金融稳定等核心职责却被置于次要地位或被忽略。职责定位的偏颇及行为目标的异化不可避免地导致地方金融行业的无序发展及金融风险的不断积累,埋下区域性风险爆发的隐患

第三,监管职能分散,未实现统一管理。目前大部分省份并未对地方金融实现统一归口管理,监管职能分散于多个政府职能部门。如一些地方的金融办对小额贷款公司进行监管,融资担保公司由地方经信委或中小企业局负责监管,融资租赁企业及典当行的监管则由商务厅负责,而民间金融、互联网金融等领域则处于监管盲区。此种政出多门的体制安排存在着监管主体繁多、监管边界不清、监管职责交叉等一系列问题,导致部门间互相推诿,难以形成监管合力,既提高了监管成本,又降低了监管效率。

第四,监管能力不足,难以有效履职。同地方金融机构及金融活动的迅猛发展相比,大部分地区金融监管能力的建设则大为滞后。在人员配置上,省级金融办工作人员一般只有几十名,而市级及以下的金融办往往只配备个位数的工作人员,且多数人员缺乏金融管理从业所需的知识储备及实践经验,日常工作仅仅停留在行政管理、公文处理等层面。在监管手段上,地方金融办普遍只注重事前审批,而忽视对于日常经营的持续监管,同时开展非现场监测及现场检查所需的信息资源及监管技术也尚未建设到位。监管能力的不足导致其难以进行有效履职,对金融风险进行及时识别及处置。

完善地方金融监管的建议

新近设立的国务院“金融委”作为我国最高层级的金融监管统筹和协调机构,可以在加强中央、地方间的监管协调,消除监管分割等方面发挥重要的作用。具体而言,在“金融委”的架构下,对强化及重构地方金融监管体系可考虑做出如下安排:

第一,强化中央统筹,促进监管协同。在成员构成方面,纳入地方金融管理部门。金融委在成员构成方面应具有广泛的代表性,不仅应涵盖中央金融监管、货币及财政主管部门等,还应将部分地方金融管理部门纳入其中。此种安排客观上有利于消除中央及地方间的信息不对称,加强监管统筹及协调,并能够保障金融委能够在宏观、中观和微观等多个维度上获取充分的信息及数据,以监测各个金融领域的风险状况。鉴于我国幅员辽阔且各地间经济金融发展程度差异较大,金融委可纳入3个地方金融管理部门,其分别为东、中、西部的代表。在地方成员任期及权责方面,可借鉴美国金融稳定监管委员会的运作经验,对其设置两年的固定任期并在期限届满后进行改选;同时考虑到金融管理主要是中央事权这一前提,地方成员在金融委具有参与会议讨论、提出政策建议等多项职权,但在事项决策方面不具有投票权。

建立日常协作机制。一方面,金融委可牵头建立中央与地方之间的日常协作机制,加强双方间的信息沟通与共享,并在日常监管、风险处置、金融消费者保护等方面加强分工协作。另一方面,此种协作机制应延伸到地方金融办与“一行三会”派出机构层面,以在区域性风险防范及处置方面形成监管合力。

第二,加强监管指导,推进统一规则建设。全国金融工作会议提出地方金融管理应按照中央统一规则进行,这就涉及到相应规则的制定及完善。金融委可主要从以下两方面推动相应规则的建立:

关于地方金融管理部门,应制定统一的规章制度规范地方金融办的监管行为。首先,应明确金融办的职责定位,明确授权其对地方金融进行统一管理,重点强化其监管及执法检查职能,同时逐步剥离金融发展职能,避免内在利益冲突;其次,规范地方金融办的名称、级别、人员编制、组织架构等事宜,建议将现有的地方金融服务办公室或金融发展服务办公室等名称统一更改成地方金融监督管理办公室(地方金融监督管理局),以突出其监督管理的核心职责定位,坚持监管姓“监”,同时充实各级人员编制并完善组织架构;最后,明确地方金融管理的界限,小额贷款公司、融资担保公司、融资租赁企业、地方资产管理公司、区域股权市场、典当行、商业保理公司这7类机构由地方进行审批并负责后续监管,同时还应将网络借贷信息中介机构(P2P)、农村资金互助合作社、各类地方性交易所及其他形式的互联网金融、民间金融活动全面纳入监管范围。

关于业务监督管理,针对不同类型的地方性金融机构或金融活动,应加快制定统一的监管规则,并加强对于地方的监管指导。虽然目前我国已经出台了《融资担保公司监督管理条例》《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》《融资租赁企业监督管理办法》等多项监管规定,但是上述规定法律层级不一、制定主体各异、内容侧重不同,并且尚未完全覆盖各类地方性金融机构(如目前尚无针对地方资产管理公司的监管规定),可能导致在实际执行中遇到困扰。鉴于此,金融委应在地方金融监管规制建设方面加强统筹及协调,明确部门责任分工,统一监管标准,填补监管空白。

第三,从功能监管入手,以行为监管为主。此次召开的全国金融工作会议提出要加强功能监管,同时更加重视行为监管,这为地方金融监管方式的改革及完善指明了方向。地方金融监管应坚持功能监管视角,将辖内行使金融功能的机构或业务活动均纳入监管范围,避免出现机构监管视角下的监管真空。同时由于地方性金融机构存在着不吸收公众存款、业务规模较小、业务范围限定、与其他金融机构关联度较低等特点,故其不具备较强的风险外溢性及风险传染性,传统的审慎监管并非是十分合适的监管方式。在现实中,近年来地方金融风险及金融乱象也集中体现为违法违规行为,地方性金融机构违规参与民间金融活动、乱办金融、无照经营、非法集资、金融诈骗等风险事件屡有发生,这反映出地方金融经营行为的混乱及市场秩序的缺失,因此对地方金融的监管重点应转向其经营行为,通过实施强有力的行为监管确保其经营行为守法合规,营造公平、透明及有序的金融市场环境并保护金融消费者合法权益。

第四,加强监管问责,确保守土有责。金融委应建立对于地方金融管理部门的问责机制,压实地方监管责任。既要避免地方金融管理权被滥用或干预,同时还应确保其能够坚决整治金融乱象,及时有效识别和化解风险,切实承担并履行风险处置及非法集资防范的第一责任,坚决守住不发生区域性风险、群体性事件的底线。对于履职不力、严重失职渎职的,金融委应对失职部门及其相关责任人进行严格问责。(作者系国家金融与发展实验室银行研究中心主任;研究员)


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