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“十三五”卫生健康及深化医改两个《规划》政策解读
索引号: 09-08-2017-000047 公开目录: 政策解读 发布日期: 2017-09-08
主题词: 发布机构: 四十里堡镇 文    号:
 

2016年12月21日,国务院常务会议研究审议并原则通过《“十三五”卫生与健康规划》和《“十三五”期间深化医药卫生体制改革规划》。2016年12月23日,国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会。国家卫生计生委副主任马晓伟介绍《“十三五”卫生与健康规划》有关情况,国家卫生计生委副主任、国务院医改办主任王贺胜介绍《“十三五”期间深化医药卫生体制改革规划》有关情况,并从“十二五”我国卫生与健康事业取得的成就、两个《规划》的编制背景和过程、主要内容、重点任务、重要举措等方面进行了政策解读。

党中央、国务院高度重视人民健康

今年8月和10月,全国卫生与健康大会召开,会上印发了《“健康中国2030”规划纲要》,对推进健康中国建设作出了系统部署。

习近平总书记指出,没有全民健康就没有全面小康,要把人民健康放在优先发展位置,坚持中国特色卫生与健康发展道路,努力全方位全周期保障人民健康。

李克强总理强调,推进卫生与健康事业改革发展,是关系我国现代化建设全局的重大战略任务,并对保障人民健康、发展健康产业等多次作出重要批示。刘延东副总理多次召开会议作出部署安排。

按照工作部署,卫生计生委会同相关部门研究起草了《“十三五”卫生与健康规划(送审稿)》。

《“十三五”卫生与健康规划》编制背景和过程

“十二五”以来,我国卫生与健康事业取得长足发展。2015年,我国人均预期寿命达到76.34岁,比2010年提高1.51岁,居民主要健康指标总体上优于中高收入国家水平。

按照“健康中国”建设有关部署,国务院医改领导小组统筹考虑,组织“健康中国2030”规划纲要和“十三五”卫生与健康规划、“十三五”医改规划的编制工作,开展了一系列重大和专项课题研究,广泛征求各方面意见建议。5月26日、9月9日和11月18日,国务院医改领导小组三次对文件稿进行了研究。经反复听取建议、征求意见,各相关方面已达成共识。12月21日,国务院常务会议审议并原则通过了《“十三五”卫生与健康规划》。

《“十三五”卫生与健康规划》主要内容

总体思路是,针对群众健康需求和事业发展面临的突出问题,以维护和促进健康为中心任务,面向全人群提供覆盖全生命周期、连续的健康服务。文件共分为4个部分。

第一部分是“规划背景”。总结了“十二五”期间取得的成就,分析了“十三五”时期面临的机遇和挑战。

第二部分是“指导思想和发展目标”。坚持正确的卫生与健康工作方针,坚持计划生育的基本国策,以保障人民健康为中心,以改革创新为动力,以“促健康、转模式、强基层、重保障”为着力点,更加注重预防为主和健康促进,更加注重工作重心下移和资源下沉,更加注重提高服务质量和水平,实现发展方式由以治病为中心向以健康为中心转变,显著提高人民群众健康水平,推进健康中国建设。

发展目标是:到2020年,覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度基本建立,实现人人享有基本医疗卫生服务,人均预期寿命在2015年基础上提高1岁。同时,从健康水平、疾病防控、妇幼健康、医疗服务、计划生育、服务体系、医疗卫生保障7个方面提出了25项主要发展指标。

第三部分是“主要任务”。从卫生与健康领域各项重点工作入手,提出了加强重大疾病防治、推动爱国卫生运动与健康促进、加强妇幼卫生保健和生育服务、发展老年健康服务、促进贫困人口等重点人群健康、完善计划生育政策、提升医疗服务水平、推动中医药传承创新发展、强化监督执法与食品药品安全工作、加快健康产业发展10项工作任务。同时,加强卫生计生服务体系、人才队伍、人口健康信息化和医学科技创新体系建设,为卫生与健康工作提供支撑。

第四部分是“保障措施”。通过全面深化医改、建立公平有效可持续的筹资体系、完善卫生计生法制体系、强化宣传引导、做好国际交流合作和加强组织实施等6个方面的措施,确保各项规划任务的落实和目标的实现。

为了进一步明确规划任务,做好规划落实,规划文本中还明确了各部门的职责分工。

国家卫生计生委在国务院文件正式印发后,将做好政策的解读和组织实施推动工作。

“十二五”以来我国医改取得重大进展和明显成效

“十二五”以来,特别是党的十八大以来,在党中央、国务院的坚强领导下,各地区、各有关部门推动医改取得重大进展和明显成效。我国基本医疗卫生服务公平性和可及性显著提升,80%以上的居民15分钟内能够到达最近的医疗点,医药费用不合理过快增长势头得到初步遏制,个人卫生支出占卫生总费用比重降至30%以下,为近20年来最低水平,人民健康水平总体上优于中高收入国家平均水平。实践证明,深化医改方向正确、路径清晰、措施得力、成效显著,用较少的投入取得了较高的健康绩效。

随着医改进入攻坚期和深水区,改革任务更为艰巨。同时,我国经济发展进入新常态,工业化、城镇化、人口老龄化进程加快,疾病谱变化、生态环境和生活方式变化、医药技术创新等,都对深化医改提出更高要求。

“十三五”时期深化医改将坚持以人民健康为中心

“十三五”时期是建立健全基本医疗卫生制度、推进健康中国建设的关键时期。2016年12月21日,国务院常务会议审议通过了《“十三五”期间深化医药卫生体制改革规划》,对于完善“十三五”期间医改工作的总体设计,推进医改向纵深发展,具有十分重要的意义。

“十三五”期间,深化医改将坚持以人民健康为中心,坚持保基本、强基层、建机制,坚持政府主导与发挥市场机制作用相结合,坚持推进供给侧结构性改革,坚持医疗、医保、医药联动改革,坚持突出重点、试点示范、循序推进。到2017年,基本形成较为系统的基本医疗卫生制度政策框架;到2020年,基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度,实现人人享有基本医疗卫生服务。

“十三五”时期医改工作重点任务

“十三五”期间医改工作主要有“5+1”的重点任务:

“5”是指努力在5项重点制度建设上取得突破,具体是:建立科学合理的分级诊疗制度、科学有效的现代医院管理制度、高效运行的全民医疗保障制度、规范有序的药品供应保障制度和严格规范的综合监管制度。通过医联体、医共体、专科医院联盟等形式,健全医疗服务体系上下联动的分工协作机制。推进基本医保全国联网,到2017年底,基本实现符合转诊规定的异地就医住院费用直接结算。

“1”是指统筹推进相关领域改革,主要是:健全完善人才培养使用和激励评价机制,加快形成多元办医格局,推进公共卫生服务体系建设。

为保障各项改革落到实处,国家卫生计生委提出“七个强化”措施,也就是,强化组织领导、责任落实、改革探索、科技支撑、国际合作、督查评估和宣传引导。

下一步,国家卫生计生委将认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,组织实施好“十三五”医改规划,促进医改工作再上新台阶。

“十三五”期间计划生育工作事业的发展和政策走向

计划生育是基本国策,政策调整之后,计划生育工作从五方面着手进行:

一是全面实施两孩政策,要合理配置妇幼保健、儿童照料、学前、中小学教育、社会保障等资源,因为新生儿增加之后,孩子从出生一直到成人,这一段社会公共卫生总的资源是需要增加的,供给服务的能力在各个环节上都需要提高和加强。所以这方面的工作任务是比较重的。

二是要做好政策衔接。两孩政策出台前后,计划生育的很多政策要衔接好,维护人民群众的合法权益,使政策的变化不会有太大的波动,维持稳定的状况。

三是要加强出生人口的预警和监测,及时把握人口出生的状态,这样对于掌握整个社会人口的变化是十分重要的。对这方面的研究和监测工作需要加强。

四是要改革完善计划生育的服务管理。过去计划生育的服务管理工作主要是控制人口总量,从两孩政策实施以后,应该逐渐向调控总量、提升素质、优化结构方向来发展。从过去政府行政的角度来控制转向政府、社会、家庭多方共治的模式,宣传倡导服务关怀、政府引导和依法行政。国家卫生计生委准备实施生育登记服务制度,推行网上办事和承诺。提高计划生育家庭的发展能力,完善计划生育家庭奖励和扶持的政策。这些政策还要继续实施,并且要落实。特别是在农村贫困地区,在这方面的工作还要进一步做好。同时要加强对于计划生育特殊家庭关爱和社会方面的帮助。这项工作也是很重要的。还有就是打击“两非”,维持出生率继续下降的趋势。

五是抓好生育服务体系供给。计划生育政策调整之后,社会比较关心的生育服务体系供给方面的工作还需要做。比如说“一床难求”,这件事集中在城市大医院,实际上就是资源总供给不足。出生的孩子一多,尤其是二胎,高龄孕妇占比越来越高基层压力很大。所以要增加供给,长短结合。一个是近期内组织好现有的妇幼保健和医疗服务资源,充分发挥城市大医院的作用,以产科为核心组织好,主要是用于解决疑难重症,保证母子平安。另一方面大医院要进行横向联动,和妇幼保健院进行联合,接手比较重的病人。同时建立分级诊疗,基层要把孕期前后的工作做好,一旦有重症病人能够向上级转,上级医生能够到下级来治疗,这样资源能够横向联合、纵向联动。长远来看,解决床的问题,产床新增8.9万张;解决人的问题,儿科、妇产科医生加强培训,产科医生和助产士增加14万人,这样来解决资源总供给的问题。

分级诊疗是医改的重要举措

分级诊疗是优化就医秩序、推进医疗卫生服务供给侧结构性改革的重要举措。这个工作抓的好与坏直接关系到改革的成败。2015年9月,国务院办公厅印发了关于推进分级诊疗制度建设的指导意见,提出建立“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的模式。

首先在所有公立医院改革试点城市和综合医改试点省份开展分级诊疗试点。到现在为止,4个直辖市和266个城市都开展了分级诊疗的试点,占全国城市总数的88.1%,已经超额完成了今年政府工作报告中提出的“在70%左右的地市开展分级诊疗试点”的目标。

2016年8月,全国卫生与健康大会将分级诊疗制度作为重要的基本医疗卫生制度之一,作出了具体的安排。在“十三五”医改规划中将建立科学合理的分级诊疗制度作为工作重点,提出健全完善医疗卫生服务体系,提升基层医疗卫生服务能力,引导公立医院参与分级诊疗,推进形成诊疗-康复-长期护理连续服务模式,科学合理引导群众就医需求等重点任务。

下一步,国家卫生计生委将加强对分级诊疗试点城市工作的指导、跟踪和监测,组织开展试点工作评估,总结推广地方成功经验。以医疗联合体建设为抓手,进一步优化医疗卫生资源配置,引导医疗资源下沉,提升基层服务能力;以家庭医生签约服务为抓手,落实基层首诊;畅通机制,完善医保、价格等配套政策,推动公立医院参与分级诊疗。同时,还要引导群众合理预期,促进病人有序就医,加快形成“大医院舍得放、基层接得住、患者愿意去基层”的格局。目标是2017年,85%以上的地市要开展分级诊疗试点,到2020年,分级诊疗模式逐渐形成,基本建立符合国情的分级诊疗制度。

应对老龄化医疗照顾要解决四个问题

我国在2015年,60岁以上的人口达到2.2亿,占整个人口的16.6%,在“十三五”末期,这个数字还会增长,所以应对老龄化医疗卫生服务工作,在这里发挥着十分重要的作用,有关的目标任务和政策措施在“十三五”规划当中都有非常明确的表述。应对老龄化问题主要是解决医养结合和医疗照顾的问题。医疗照顾要解决四个问题:

第一,照顾谁?我国现在60岁以上的人口2.2亿,不是说每个人都需要照顾,而是在这里要用医学诊断的方法鉴别出失能和半失能的老人需要照顾,随着年龄的增长还会有变化。因此国家卫生计生委在“十三五”期间要建立老年医学照顾诊断标准体系。就像对残疾人一样,要评几级,老年人照护要分失能、半失能。这将来在医疗照顾的手段上,养护的机构上,以及保险的比例上都是不一样的,所以一定要说照顾谁,要有科学的鉴定标准,失能、半失能有一个标准,以后的政策要根据这些标准进行制定,以后医疗服务行为要根据标准进行展开,所以首先要决定照顾谁。

第二,谁照顾?我国的医疗护理主要是对护士进行培训,现在有200多万人,是围绕着疾病、治疗、护理进行配合的,而且相当一部分都在医疗机构,或者是90%以上的护士都在医疗机构。而老年人的照顾却不完全是这样,特别是对于老年人疾病来进行医疗照顾的这一套业务,我国目前还没有完全形成,现在还是在医院里的护士,还不是走进家庭、走进社区,面向生活、面向社会的护理队伍。所以这支队伍实际上是我国的新业态,需要进行创立。坚持政府倡导、行业准入、多元投入、规范发展的原则,要把这支队伍建立起来,因此还要解决谁照顾的问题。

第三,在哪照顾?是以机构照顾为主还是以居家社区照顾为主?根据我国的经济社会发展状况以及国际上经济发达和欠发达国家的经验教训,结合我国的文化传统和生活习惯。我国的老年人是要以居家和社区为主进行照顾。这就对基层医疗卫生机构提出了很重要的一个任务。大医院诊断,基层要进行管理,健康关心、健康促进,老年人的心理照顾,包括一些康复和恢复期都需要在这些机构来做。另外还有一些二级医院转型和康复医院进行合作,联合共建,更多的是在社区和家庭,以及二级医院,医养结合的深度融合就很需要。因为基层的健康公共卫生的服务能力和基本公共卫生的服务能力需要进一步增强,老年医学的实践环节在基层要落地。以社区家庭养老为主,以机构养老为辅,走这样一条路子来解决在哪照顾的问题。

第四,谁出钱照顾?“十三五”期间,有关部门开展老年护理保险试点,一定要建立一个保险制度,来解决这个问题。

建立上下联动医疗服务机制的三种类型

分级诊疗制度建设和上下联动这两个问题抓住了医改的一些核心问题。关于上下联动、分工协作的机制,目前我国基层已经创建出了这样几个方面的经验:

上下联动主要是要使医疗卫生的优质资源能够共享,医生能够走的下去,同时基层能够强得起来,才能实现分级诊疗。

第一类型是现在探索的医联体的途径。现在医联体有多种形式,有紧密型的,也有松散型的。松散型医联体是以管理和技术合作为主,通过签订协议,来强化不同类型医疗机构之间的协作关系。紧密型医联体是以所有权为基础,进行内部资产整合,实现人、财、物的统一管理。比如江苏省的镇江市,以两个三甲医院为核心,组建了纵向一体化的医疗集团,吸纳城区内的二级以上医院、专科医院和社区卫生服务机构共同参加,来提高医疗服务的整体效率。

第二类型是医疗共同体,就像安徽天长市整合县乡村三级医疗资源,将基本公共卫生服务项目资金和新农合资金打包,统筹管理分配,由牵头的医院带动成员单位协同发展,提供预防、治疗、康复一体化的健康管理,初步建立了健康和医保基金双守门人的制度,这个制度得到了人们的欢迎。

第三类型是专科联盟。就像北京儿童医院,从2013年开始组建跨省医院集团,通过集团成员间专家、临床、科研、教学、管理、预防六个共享,来建设远程会诊中心。目前北京儿童医院集团已经发展到了20家,并且向下延伸组建了地方儿科联盟,覆盖了722家基层医疗机构。效果是非常正向的,2015年北京儿童医院门诊量较2014年下降了25万,集团内部的河南、河北、山东、安徽等地的儿童医院的门诊量明显上升,都是因为医疗集团带来的一些效果。

两个《规划》对预防空气污染危害人体健康提出具体措施

为了减少空气污染对人体健康的危害,《“健康中国2030”规划纲要》和《“十三五”卫生与健康规划》都作出了非常明确的要求。

首先要加强大气污染综合治理,改善大气环境的质量。现在党中央、国务院高度重视,多个部门合作,地方政府落实相关政策,形成了齐抓共管、联防联控的工作机制。现在正在着力,从卫生的角度来讲,完善重度以及污染天气的区域联防预警体制,注意全面实施城市空气质量达标的管理,促进全国空气质量的明显好转。同时,一个很重要的方面就是加强环境与健康综合监测和风险的评估,这方面的监测和评估,对空气的污染、对人群健康影响作出全面的分析和判断,只有做到这一点才能建立预警机制。应该说雾霾当中的颗粒度对人体的健康是有害的,因此人们进行一些科学的防控是非常必要的。

关于在“十三五”期间,卫生计生委在这方面的主要工作,主要考虑从两个方面着手做:一是在全国建立126个监测点,了解不同地区空气污染对居民产生的健康影响和相关疾病的患病情况,国家卫生计生委现在进行这种监测就是要收集这方面的信息和资料;二是要加强空气污染对人体健康影响的科学研究,目前启动了“雾霾天气人均健康风险评估”和预警关键技术项目,识别雾霾天气对健康影响的特征污染物及其成分,探索建立雾霾天气对健康影响的评价指标体系,对人群健康风险评估和预警的技术正在研究。一个是加强监测,一个是进行科学研究,收集雾霾对人体的影响、产生不同疾病以及雾霾的程度对人体健康的相关性进行研究。目前这项工作处于起步阶段,正在抓紧推进,在“十三五”期间希望能够建立起对空气污染,包括雾霾的预测预警的基础。

我国医改7年来的进展和成效

新一轮医改是从2009年开始,我回顾一下,从2009年新一轮医改开始到现在,大体经过了三个阶段:

第一个阶段,2009年-2011年,这个阶段重点抓了五件事:一是基本医保制度,二是国家基本药物制度,三是基层医疗卫生服务体系建设,四是基本公共卫生服务逐步均等化,五是公立医院改革试点。

第二个阶段,“十二五”以来以三项工作为重点:一是健全全民医保体系,巩固完善基本药物制度,基层医疗卫生机构运行新机制,推进公立医院综合改革试点。统筹推进基本公共卫生服务均等化、卫生人才培养使用等相关领域的改革。应该说是深化医改由试点探索、单向突破,逐步转向系统配套、全面推进,这样一个过程。

第三个阶段,今年以来,按照习近平总书记在全国卫生与健康大会上的讲话精神,重点抓好五项制度的建设。五项制度就是分级诊疗、现代医院管理、全民医保、药品供应保障、综合监管,争取取得新突破。这样从新一轮医改2009年以来,三个阶段来反映医改的成效。

新一轮医实现“一优两降”和“一升两降”

医药费用负担实现了“一优两降”。“一优”是医院收入结构持续优化,全国公立医院药占比从2010年的46.33%降到2015年的40%左右。“两降”是医药费用过快增长的势头得到了初步的遏制,政府办医疗机构收入增幅由2010年的18.97%降到了2015年的10%左右。另一组数据,居民就医负担有所减轻,个人卫生支出占卫生总费用的比重降到30%以下,我在前面整体情况介绍的时候已经用了这组数据,数据表明这是近20年以来的最低水平。前面一组数据说明医药费用负担实现了“一优两降”。

人民的健康水平实现了“一升两降”。“一升”是指人均期望寿命提升了,从2010年人均期望寿命74.83岁,到2015年人均期望寿命达到了76.34岁,这几年提高了1.51岁。“两降”是指孕产妇死亡率和婴儿死亡率下降,孕产妇的死亡率是从十万分之31.9,下降到了十万分之20.1,这是2010年和2015年数据的比较。婴儿死亡率是从千分之13.8降到千分之8.1。经过统计,我国的主要健康指标优于中高收入国家的平均水平。另外也提前实现了联合国的千年发展目标,可以说用较少的投入取得了较高的健康绩效。由世界银行、世界卫生组织和我国财政部、国家卫生计生委、人社部三方五家共同对医改的工作进行了联合研究,研究的成果得出的结论是“中国在实现全民健康覆盖方面迅速迈进,改革成就举世瞩目”。

在党中央、国务院的领导下,各个方面包括地方各个部门紧密配合,努力探索用中国式的办法来解决医改这个世界性难题。我国医改方向正确,路径清晰,措施得力,成效显著,使群众的看病就医获得感不断增强。

“十二五”时期农村卫生工作取得进步的四方面标志

农村卫生工作历来党和国家高度重视,从建国以来的卫生工作方针一直到新时期的卫生与健康工作方针都提出,以基层为重点。我国的农村卫生工作在“十二五”期间取得了很大的成绩,医疗卫生事业取得了长足的进步,农民的健康保障水平不断地提高,进入了一个历史上发展很快的时期。它的标志主要是四个方面:

第一是从2003年开始到现在新型农村合作医疗制度的建立,解决农民有钱看病的问题。补偿机制的制度定型,使得8.2亿农民能够受益,政策范围内的报销比例已经接近了75%,人均筹资水平是从20块钱达到了400多块钱,在短短的十几年期间,建立了覆盖这么大人群的基本保障制度,是非常不容易的。所以这是一个非常大的成绩。

第二是标准化的建设。县乡村医疗卫生服务机构,从县医院的建设到乡镇卫生院的建设,到村卫生室的建设,各级财政给予了大量的支持,从根本上改善了农村医疗卫生服务体系三级网的基本建设条件和医疗服务条件。

第三是公共卫生均等化。人均筹资增加到45块钱,12类45项基本公共卫生服务项目的推出对于提供公共卫生服务,防止各种疾病的发生,保障农民的身体健康起了重要的作用。

第四是基本药物制度的实施,使农民能够享受到价廉和可及性很强的药物。

这四项制度的推出,使得我国农村的卫生工作在“十二五”期间取得了很大的成绩。

推进“大病不出县、小病不出村”目标的举措

“十三五”期间主要工作的想法,就是以提升能力、激发活力为主要的任务,真正推进实现“大病不出县、小病不出村”的目标。具体的工作想法:

第一是要加强县医院的建设,做到县级要强。因为在农村来讲,如果要使得农民能够大病不进城,使农民的医疗消费特别是影响农民生产生活的重大疾病,灾难性医疗支出能够避免的话,首先一条就是看病不能进城,只要一进城,一个人看病两个人陪,连治带住,支出是很大的,农民的经济收入,包括农村医保体系是解决不了城市医疗服务的费用的。所以农民看病的问题,还是争取在农村得到解决。那么县医院就必须把影响农民生产生活的重大疾病的诊断和治疗任务承担起来。任何一个县只要有一所水平高、实力强、学科发展水平比较高的县医院,农民看病的问题就根本解决了,乡和村卫生医疗机构能力也能有所增强,所以县医院的建设是非常重要的,是公立医院三级网的网底,是农村三级网的龙头,所以要把县医院解决好,解决方法之一就是对口支援。三级甲等医院对县医院进行对口支援,一个学科一个学科的扶持,把疾病谱前几位的学科能够扶持起来。比如要加强急救建设、妇科建设、产科建设、儿科建设、骨科建设。农民的生产生活和交通方式,骨科是很重要的。把这些重点的科室建设好,使得重大疾病、疑难重症诊疗能力解决。

第二是乡镇卫生院要搞活。乡在公共卫生服务均等化的投入,包括定员定编定岗以后,乡镇卫生院如何激发活力是一个问题。乡镇卫生院在做好公共卫生均等化服务。要进一步提高自己基本医疗的能力,当好“看门人”,基本能力很重要。分级诊疗首诊在基层,基层必须强。所以说乡镇卫生院治疗常见病、多发病的能力要有所提升,而且要建立质量评价标准。同时要做强基本医疗的话,就必须进一步调动医务人员的积极性。乡村卫生院医务人员的绩效工资的比例要提高,要实现多劳多得,优劳优得,特别是财政有所保障的情况下,进一步调动积极性。

第三是村级要稳,着重解决村级的薪酬问题。现在是三个渠道进行补偿,还要进一步到位。养老问题正在落实各方面的政策,各地创造了一些好的经验,“十三五”期间要把村医搞稳。村医全科医生助理医师的考试,要在农村办设医考,解决村医的执业资格问题。

第四是上下要联,县乡一体化。城市叫医联体,农村叫医共体,县乡纵向资源要流动。县管乡用,医务人员有一些身份不会改变,但工作可以下来,服务可以下来,不求所有,但求所用,符合我国农村的实际情况。信息要通,公共卫生的信息、医疗服务信息、管理服务信息要通畅,特别是大城市对县医院远程会诊能力要增强,这样才能够实现的目标。

在“十三五”期间,对基层农村卫生工作应该是有目标、有信心也有期待,希望能够在“十三五”上一个新的台阶,在农村小康社会方面作出一些新的贡献。

来源:国新网、国务院新闻办公室网站


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