沂水县人民政府办公室
关于印发沂水县省级城乡融合发展试验区工作实施方案的通知
沂政办发〔2020〕63号

各乡镇(街道)人民政府(办事处),沂水经济开发区，县政府各部门：

《沂水县省级城乡融合发展试验区工作实施方案》已经县政府研究同意，现印发给你们，请认真抓好贯彻落实。

沂水县人民政府办公室
2020年12月18日

(此件公开发布)

沂水县省级城乡融合发展试验区工作实施方案

为深入贯彻落实上级关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进城乡融合发展的意见，根据山东省城乡融合发展试验区创建方案要求，结合我县实际，就深入推进全县城乡融合发展试验区工作，制定本方案。

一、指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，以协调推进新型城镇化和乡村振兴战略为抓手，以全省新型城镇化试点、省级中等城市试点和城乡融合发展试验区建设为契机，围绕突出矛盾和瓶颈问题，着力破解陈旧体制机制束缚阻碍，努力探索城乡融合发展沂水经验，打造沂水样板。

二、 指导原则

(一)坚持整体谋划、重点突破。坚持以“建设品质城市、创造品位生活”为目标，以城乡“一盘棋”“一条心”和“一体化”发展理念为引领，着力推动城乡规划共绘、产业共兴、设施共建、服务共享、生态共保，逐步形成以城带乡、以乡促城、城乡一体发展的良好态势。

(二)坚持守住底线、先行先试。坚持先行先试，深化改革创新，重点围绕“人、地、钱、技”等关键要素改革，探索建立城乡有序流动的人口迁徙制度、农村集体经营性建设用地入市制度、进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度，完善农村产权抵押担保权能，建立科技成果入乡转化机制。

(三)坚持领导统筹、防范风险。深入推进新型城镇化建设，致力于推动城旅融合、农旅融合、城乡融合、产城融合，形成推动融合发展的广泛共识和配套机制。充分发挥主动性、创造性，为加快城乡融合发展试验区建设推进，提供宣传发动、组织实施等方面的经验借鉴和组织保障。

三、 发展目标

到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立，公共资源按常住人口规模配置、农村集体经营性建设用地入市、城乡产业协同发展的制度框架初步形成，进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益的渠道较为畅通，农村产权抵押担保权能比较完善。科技成果入乡转化成效明显，城乡要素自由流动的制度性通道基本打通，城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立，城乡统一的建设用地市场基本建成。户籍人口与常住人口城镇化水平差距、城乡居民收入差距呈现缩小态势。试验区在土地配置、产业协作、要素流通、成果共享等体制机制改革上率先取得突破，形成一批可推广可复制的典型经验。

到2025年，试验区内城乡融合发展的“人、地、钱、技”关键要素改革成效显著，基本建立起较为完善的公共资源按常住人口高效配置制度、集体经营性建设用地入市制度、进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度和科技成果入乡转化机制，城乡生产要素双向自由流动的制度性通道全面打通，全面建立城乡有序流动的人口迁徙制度，城乡统一的建设用地市场全面形成，科技对农业农村现代化的支撑作用更加突出，农民持续增收体制机制更加完善，城乡发展差距和居民生活水平差距明显缩小，试验区的引领示范和带动效应充分释放，形成一批可复制可推广的创新性政策标准和先进经验模式。

四、 工作任务

(一)建立城乡有序流动的人口迁徙制度。

1. 探索实施“户随人走”的新型户籍制度，试行以常住地登记户口制度，完善农村集体经济组织成员转移备案制度，实行农业转移人口“宜城则城、宜乡则乡、来去自由”的落户政策。创新完善农业转移人口市民化长效机制，完善“人地钱挂钩”配套政策，推动城镇基本公共服务全面覆盖未落户常住人口。建立健全城市人才入乡激励机制。巩固完善农户利益联结机制，强化城乡人口流动的综合交通支撑，为城乡人口有序流动提供便利条件。城镇化水平进一步提高，到2025年，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率较2020年提高4个百分点左右。(责任单位：县公安局、县统计局、县农业农村局、县人社局、县科技局、县交通运输局、县住建局)

2. 创新完善农业转移人口市民化长效机制。积极响应农民进城多样化需求，增强城镇对农业转移人口的吸引力。

(1)完善多元化的城镇就业“聚人”机制。着力创新工业化带动机制，积极培育“大智造”基地，增强稳岗增岗能力；创新服务业拉动机制，创建“大旅游”格局，全力打造“沂水旅游模式”升级版，大幅增加城镇就业岗位，在依托产业就业聚人上实现新突破。(责任单位：县发改局、县人社局、县文化旅游发展中心、县农业农村局、县科技局)

(2)完善高质量的公共服务“引人”机制。积极开展公共服务提标提质行动，增强城镇优质教育、优质医疗、品质住房、高品质文化消费需求等供给能力。推动教育资源均衡配置，提升城区、乡镇学校教育质量，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度；完善覆盖全民的社会保障体系，深化企业养老保险制度改革，加快补齐城镇养老设施短板，在依托城镇服务引人上实现新跨越。(责任单位：县住建局、县教育和体育局、县卫生健康局、县住房保障中心、县人社局、县民政局、县残联)

(3)完善高品质的居住环境“留人”机制。深入实施“以河为轴、两城同建”发展战略，深化国家重点生态功能区建设，推进“退城入园”,多方盘活“僵尸企业”,改善主城区居住生活环境；树立“大健康”理念，构建完善的城市公共健康保障系统，探索建立“两山指数”激励评价机制，完善自然资源价格形成机制，建立政府主导、企业和社会各界参与的城乡生态产品价值实现机制，提高城镇绿色发展水平，在依托良好的人居环境留人上实现新提升。(责任单位：县自然资源和规划局、县住建局、县发改局)

3. 创新人口市民化激励和推进机制。研究出台沂水县基本公共服务标准，推动城镇基本公共服务全面覆盖未落户常住人口。提高居住证发证量和含金量，健全以居住证为主要依据的随迁子女入学入园政策。完善“人地钱挂钩”配套政策，加大政策实施和激励力度。提高乡镇(街道)吸纳农业转移人口落户积极性，加大农业转移人口市民化奖励资金支持力度，加大新增建设用地计划指标与吸纳落户数量挂钩力度。(责任单位：县公安局、县人社局、县教育和体育局、县自然资源和规划局)

4. 强化城乡人口流动的综合交通支撑。推进城乡交通运输一体化服务体系，推进农村公路提档升级工程和养护工程建设。充分运用互联网大数据技术，全力创建区域专业物流节点城市，按照功能规模建立“县级物流中心—乡镇物流服务站—村级物流服务点”三个层次，全面建立多方式融合共建体系。统筹推进城乡交通一体化创建和智慧城市试点，优化营运车辆动态监管平台建设，规划路政、运管、执法移动办公客户端、公路代巡查和安全应急指挥系统，为企业和群众提供完善的信息服务。(责任单位：县交通运输局、县住建局、县商务局、县综合执法局、县应急管理局、县公路中心)

(二)建立农村经营性建设用地入市制度。

1. 强化系统协同，探索建立土地入市政策标准体系。围绕构建“制度完善、交易公平、服务高效、信息通达”的入市体系，探索建立“同地同权、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度，推动建立城乡统一的建设用地市场，促进全县土地要素集约利用和高效配置。到2022年，全面完成全县农村集体经营性建设用地摸底调查和用地布局专题研究，基本形成入市制度体系，城乡统一的建设用地交易平台功能较为完善，集体经营性建设用地直接就地入市、异地调整入市和城中村整治入市规范有序；到2025年，全县农村集体经营性建设用地入市的制度障碍基本消除，集体经营性建设用地入市制度体系趋于成熟，入市交易规范活跃，城乡统一的建设用地市场基本形成。(责任单位：县自然资源和规划局、县农业农村局)

2. 完善规划引导调控体系。进一步优化乡村空间布局，科学确定县城、中心镇、 一般镇、村庄的人口集聚规模和职能定位，建立健全乡村发展分类空间管制制度，村庄规划根据需要实现应编尽编，加强镇村(社区)之间有机联系，促进分散型村庄向中心社区集聚、中心社区向镇驻地集聚，构建以镇带村、镇村联动的梯级空间发展模式。编制实施《沂水县国土空间规划(2021—2035年)》,明确全县发展定位和国土空间管治要求。完善小城镇控制性详细规划，科学编制村庄规划，2020年底前完成县域层面村庄布局，2021年底前完成全县旅游区、文化区、风景名胜区、自然保护区和未来科技教育、工业集聚区等重点区域规划，加强国土空间规划、村庄规划与经济社会发展规划、产业发展规划之间的衔接协调，为农村集体建设用地入市提供规划引导和调控依据。(责任单位：县自然资源和规划局)

3. 坚持因地制宜，创新完善多元化入市模式。

(1)直接就近入市。对于产业发展平台建设已初具规模，已建成多个产业基地、工业园区，亟需优化资源配置，盘活用地存量的小城镇，或对于历史形成、已经合法使用的集体经营性建设用地，采取就地入市方式。村集体经济组织按照不低于农村集体经营性建设用地出让底价70%的有偿使用标准，采取协议方式与土地使用者重新签订租赁或出让合同，明确土地使用价格和使用期限等。对依法取得、符合规划的工矿仓储、商服等农村集体经营性建设用地，具备开发建设所需基础设施等基本条件、明确在本村直接使用的，采取协议、招标、拍卖或者挂牌等方式直接就地入市，为产业发展积聚空间。(责任单位：县自然资源和规划局、县农业农村局)

(2)异地调整入市。着力破解多数村庄离城区、乡镇、产业集聚区、产业园区相对较远，与土地市场的用地需求难以匹配的现实问题，进一步创新完善集体土地整备政策，通过成立县、乡镇两级土地整备中心，以收购或托管方式将符合入市条件的集体经营性建设用地进行整合清理、产业规划以及前期开发等工作，整理后统一招商入市，实现集体土地统筹开发。(责任单位：县自然资源和规划局、县农业农村局)

(3)片区综合整治入市。结合旧村(居)改造、村级工业园区改造提升和产业社区建设等需要，积极探索农村片区综合整治入市模式。即对连片低效的集体土地划定片区范围，在片区内以土地置换为基本方式，并重新确定集体土地的产权归属，统一进行土地前期整理和基础设施配套建设，推动集体土地的连片整合开发。围绕发展符合乡村特色的新产业、新业态，探索乡村地区国有建设用地与集体经营性建设用地搭配组合模式，保证与农民有良好利益联结关系的工商资本长期稳定使用集体经营性建设用地。(责任单位：县自然资源和规划局、县农业农村局)

(4)宅基地有偿退出并入市。积极推进农村宅基地资格权

有偿退出，对于跨村合并推进农民集中居住的，细化土地用途调整和权益补偿机制。对非集体经济组织成员占有农村宅基地，或因历史原因超标准建设的，以及以继承方式取得农村宅基地并处于闲置半闲置状态的，允许农村集体经济组织探索农村宅基地有偿使用制度。对于农民集体妥善处理产权和补偿关系后，依法收回农民自愿退出的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地使用权，按照国土空间规划确定的经营性用途入市。(责任单位：县自然资源和规划局、县农业农村局)

4. 规范实施流程，科学确定入市改革时序。完善农村权益实现机制。完善农村土地经营权有序流转机制，发展多种形式的农业适度规模经营，到2025年土地经营规模化率达到60%;探索拓展“闲置农房激活”试点，推进“房地一体”的农村宅基地确权登记颁证，探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的有效形式；规范推进农村集体资产股份继承和有偿退出，维护农村股份经济合作社及其股东的合法权益。(责任单位：县自然资源和规划局、县农业农村局、人民银行沂水支行)

(三)建立进城落户农民自愿有偿转让退出农村权益制度。

1. 完善农村土地经营权有序流转机制。做好农村承包土地确权颁证成果的运用，引导农村土地经营权有序流转，发展多种形式的农业适度规模经营，到2025年土地经营规模化率达到60%。制定农村土地流转奖补办法，根据土地流转的面积和质量，对进行土地流转的村集体给予适当奖补，充分调动起村集体进行农村土地流转的动力和积极性。创新完善土地流转过程机制，探索经营权“二次交易”机制、“实物定价、货币结算”的土地流转价格调节机制和多层级全过程监管机制，为加快“三权分置”政策落实和提高流转质量提供有力保障。(责任单位：县自然资源和规划局、县农业农村局)

2. 探索拓展“闲置农房激活”试点。推进“房地一体”的农村宅基地确权登记颁证，探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的有效形式。以盘活闲置农房为突破口，引入工商资本，充分利用闲置农房和当地资源。优先选取村落生态优良、房屋空置率高、建筑风貌良好的村居，投资开发民宿、农家乐、养老、文化创意、农事体验、道托镇蝎子岭矿坑越野车赛道旅游项目等新兴经济业态，打造一批民宿(农家乐)集中村、乡村旅游目的地、健康养生基地、创作中心和田园综合体，促进资源增值、农民增收、村级集体增效。(责任单位：县自然资源和规划局、县农业农村局、县文化旅游发展中心)

3. 规范推进农村集体资产股份继承和有偿退出。印发实施《沂水县农村集体资产股份继承实施办法》,明确农村股份经济合作社自然人股东死亡后，其合法继承人依法继承其股份的一般程序、权益规定、变更手续等，切实维护农村股份经济合作社及其股东的合法权益。印发实施《农村集体资产股份有偿退出实施办法》,规范农村股份经济合作社股东将其持有的集体资产股份有偿让渡给所在农村股份经济合作社及其成员的行为，股权有偿退出必须出于股东本人自愿并提出书面申请，任何组织和个人不得强迫农村股份经济合作社股东退出所持有股权；建立股权有偿退出风险防控机制，避免出现大规模赎回等问题。(责任单位：县自然资源和规划局、县农业农村局)

(四)深入完善农村产权抵押担保权能。

1. 推进农村土地经营权抵押贷款。建立农村承包土地经营权抵押贷款政策体系，制定农村土地经营权抵押贷款业务的办理流程、质押登记制度和管理意见。建立和完善农村土地经营权抵押价值评估、资产处置和风险防范机制。流转土地的经营权抵押须经承包农户同意，抵押权仅限于流转期内的收益。鼓励贷款银行因地制宜完善农村土地经营权抵押贷款管理规定和实施方案。鼓励已有相关实践和具备相应条件的乡镇、银行先行先试，在总结经验基础上，尽快全面开展。建立信息互联、资源共享，覆盖县、乡、村三级的农村产权交易信息服务网络平台，农村土地经营权流转和抵押，应在农村产权交易服务平台登记备案。健全农村土地经营权抵押贷款配套扶持政策。(责任单位：县自然资源和规划局、县农业农村局、人民银行沂水支行)

2. 深化农村集体资产股权质押贷款试点。扎实开展农村集体资产股权质押贷款，拓宽抵押担保物范围，激活各类生产要素潜能，开辟农村融资新途径。创新担保模式，以农村集体资产股权为核心质押物，创新集体资产股权质押+机构担保+保险公司承保+土地经营权抵押+直系亲属“反担保”等模式，解决农民贷款难问题。创新股权质押登记方式，县农业农村局将质押登记权委托给乡镇经管站，在乡镇办理登记；建立贷款风险补偿和缓释机制，探索建立质押物处置机制，通过贷前抵押物“预处置”、股权协商收购、公开拍卖变卖等方式，解决股权质押变现和风险防控等问题。建立守信激励与失信惩戒机制，加快全县社会信用体系建设。(责任单位：县自然资源和规划局、县农业农村局、人民银行沂水支行)

3. 完善农民土地权能多渠道实现机制。

(1)完善农村土地政策，增加农民财产性收入。健全集体经济运行机制，加快推进“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革，完善集体收益分配制度。加快推进经营性资产股份合作制改革，建立健全土地流转激励机制，加快放活土地经营权，鼓励农户参与土地资源配置并分享土地规模经营收益。建立健全农村产权抵押担保工作机制，加快激活各类农村产权的抵押担保权能。到2022年，农村集体资产股权质押贷款、农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款、农村承包土地经营权抵押贷款等信贷产品实现乡镇全覆盖；到2025年，完善农村各类产权评估、交易、流转、处置工作体系，实现农村产权融资闭环运行。(责任单位：县自然资源和规划局、县农业农村局、人民银行沂水支行)

(2)创新财政金融支持农户方式，增加农民转移性收入。统筹整合涉农财政资金，加大财政转移支付力度，采取直接补助、项目扶持、贷款贴息、担保补贴、以奖代补等方式，探索财政资金扶持新型农业经营主体联结带动农户机制。加强农村担保体系建设，引导农业信贷担保、“政银保”等将服务重心向农户延伸，支持农业龙头企业为农户提供贷款担保，积极稳妥推进农户土地经营权、林权抵押贷款业务，结合宅基地“三权分置”改革试点稳妥开展农民住房财产权抵押贷款业务，依法合规探索生态公益林补偿收益、集体资产股权质押贷款。(责任单位：县自然资源和规划局、县农业农村局、县财政局、人民银行沂水支行)

(3)拓宽农业保险覆盖面。建立健全农业保险保障体系，丰富政策性农业保险品种，加大针对农户农业保险保费补贴力度。开展农作物、主要畜产品、重要“菜篮子”品种保险，推广农房、农机具、设施农业等保险品种，试点探索实施价格保险、收入保险，鼓励发展农业互助保险。建立政府监督理赔机制，支持涉农保险机构简化对农户的投保、勘验、定损、理赔流程，提高理赔效率。(责任单位：县农业农村局、人民银行沂水支行、县银保监办)

(五)完善科技成果入乡转化机制。

充分发挥现代科技对城乡融合发展的基础支撑作用，落实科研人员入乡兼职兼薪、离岗创业、技术入股政策，健全公益性和经营性农技推广融合发展机制，加快科技成果入乡转化步伐，探索形成较为完善的科技成果入乡转化激励机制、推进模式和服务网络。在龙家圈、黄山铺、富官庄等乡镇(街道)现代农业园区先行试点，建立完善科技成果入乡转化机制，探索与高等院校和科研院所建立技术转移合作机构，加快推进科技成果入乡。到2022年，全县新建市级以上各类科技平台12个，科技特派员队伍规模达到100人，科技成果入乡转化产值达到30亿元；到2025年，全县市级以上各类科技平台达到30个以上，科技特派员队伍规模达到130人以上，科技成果入乡转化产值达到100亿元以上。(责任单位：县科技局、县农业农村局、县人社局、县发改局 )

1. 建立一批技术转移机构。鼓励有条件的农业企业与高校院所联合共建研发平台，“十四五”期间，力争全县新建市级以上各类科技平台30个。加大政策支持力度，研究制定配套优惠政策，积极争取涉农高校及科研机构，在沂水建设产学研创新联盟、设立技术转移中心和面向企业的技术服务站点网。支持农业企业与院士搭建高层次创新平台，建设院士工作站。探索企业主导、院校协作、多元投资、成果分享的合作模式。围绕乡村振兴科技需求，建立农业农村科技成果定期征集机制，依托各类农业园区、田园综合体等，加强集成应用和示范推广。(责任单位：县科技局、县发改局、县农业农村局)

2. 探索科技成果入乡转化路径。以提升农业科技战略规划能力为重点，充分考虑农业科技成果的公益性、长期性、地域性等特性，设计和完善农业科技成果转移转化的制度及农业科技成果入乡转化路径。加强农业科技成果评估，并通过研发合作、技术转让、技术许可、作价投资等多种形式，实现科技成果市场价值。推进农业科技型企业创办“星创天地”,发挥源泉机械“星创天地”的作用，利用线下孵化载体和线上网络平台，聚集创新资源和创业要素，促进农业科技成果转化与产业化。(责任单位：县农业农村局、县科技局)

3. 探索科技成果入乡转化模式。依托涉农科研平台和公共服务平台，培育和壮大农业领域技术转移转化示范机构，推动农业农村科技成果转化和应用。发挥龙家圈街道盛世现代农业园区、黄山铺镇汇博现代农业产业园、京蓝现代农业园区、富官庄镇鑫和现代农业园区的科技优势，吸引城镇科技成果首先在以上地区转化。探索完善切合实际的科技成果转化政策，建立知识产权明确、成果权益分配清晰的分享机制。积极争取与省农科院开展战略合作，探索推广“院地合作”经验模式，构建“科技成果包”,工程化解决县镇共性问题，“点对点”组团解决企业和农户的产业问题。加大引进外国专家项目支持乡村振兴力度，着力提升国外先进农业科学技术和科研成果开发利用水平。(责任单位：县科技局、县农业农村局)

4. 健全农业科技成果推广网络。建立政府引导、市场主体参与的农技推广服务体系，引导农资企业、专业合作社、家庭农场等市场主体，探索市场化农技推广服务供给模式。建立健全农技推广长效运行机制，推进农技推广机构与农业科研机构充分合作，实现农业科技成果研发攻关、组装集成、试验示范和推广应用的无缝链接。建立农业科技成果供需有效对接机制，运用线上线下相结合方式，搭建多种形式的宣传展示平台，促进农业科技成果供需双方精准对接。构建以高效优质农业发展需求为导向，项目任务带动、平台资源共享、机制创新推动的高效协同模式，积极创办农业技术研发与应用中心。(责任单位：县科技局、县人社局、县农业农村局)

5. 健全科技成果入乡转化服务体系。加强农机、农技、供销、信用合作、产权交易、专业协会等服务资源整合，打造县镇村三级助农服务综合平台(中心),为农户提供优质服务。建设综合示范基地、特色产业基地、分布式服务站、乡村振兴服务站等多种形式的新农村服务基地，打造区域新农村建设的辐射中心、县乡特色产业发展的引擎，孵化、带动、辐射现代农业科技成果入乡转化落实落地。完善农业农村领域技术转移机构服务功能，加强科技特派员队伍建设，实施科技特派员行动计划，鼓励支持科技特派员携带科技、信息、资金、管理等现代生产要素，深入到农村基层开展创新创业服务。(责任单位：县科技局、县人社局、县农业农村局)

五、组织实施保障

(一)强化组织领导。为加大城乡融合发展工作组织领导和统筹协调力度，县里调整充实了城镇化暨城乡融合发展工作领导小组，由县政府主要领导任组长，相关部门主要负责人为成员。领导小组下设办公室，办公室设在县住建局，具体负责建立健全规划、建设、管理、投入等机制，统筹指导、协调和推进城乡融合发展试验区各项工作。

(二)强化舆论宣传。加强市民素质教育，优化市民礼仪形象，提高市民文明水平，进一步提高广大市民的文明意识。加大舆论宣传力度，积极开展各类主题活动，充分调动广大人民群众参与城乡融合发展试验区推进工作的积极性与创造性，形成全社会关心、支持、参与城乡融合试验区发展的良好氛围。

(三)严格考核评价。制定完善城乡融合试验区考核指标体系及考核办法，实行严格的目标责任制，量化细化指标，引导各级各有关部门全面落实相关政策措施。加大督导检查力度，对责任不到人、措施不到位、工作不落实的部门和责任人，严格进行责任追究。同时，加强社会监督，建立与群众利益密切相关的重大事项公示和听证制度，提高城乡融合发展试点工作的开放度和透明度。

(四)强化资金保障。制定出台《关于建立多元化可持续城乡融合试点资金保障机制的意见》等配套文件，着力探索以特许经营权为主的PPP融资模式，建立并完善与PPP项目相适应的预算资金管理和财政补贴制度，确保试验区各项工作顺利推进。

附件： 沂水县城乡融合发展试验区任务分工表